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我国煤炭转型面临的挑战与对策
发布日期: 2018-02-13 阅读次数: [334]次  新闻来源:中国煤炭新闻网

      新闻内容中国自改革开放以来,经历了近40年的快速发展,国内生产总值(GDP)年均增速接近两位数。伴随着经济的高速增长以及城镇化和工业化进程不断深入,能源消费总量也始终保持不断增加的态势。从1978-2016年,能源消费量从5.71亿吨标准煤增长到43.6亿吨标准煤,年均增长率约为5.50%。在我国的能源结构中,煤炭占比一直占据绝对性优势,对我国社会建设和经济发展发挥了巨大的作用。2016年我国煤炭生产占国内能源生产的比重达到69.6%;而根据中电联发布的《中国煤电清洁发展报告》,截至2016年底,我国煤电装机容量占总发电量的57.3%,燃煤发电量占比也高达65.5%。煤炭长久以来一直是我国能源生产行业的支柱。正因如此,我国的二氧化碳排放总量一直保持持续上升的趋势,也是世界上温室气体排放规模最大的国家。


  目前全球一次能源供给中约有29%都是煤炭消费,来自煤炭使用产生的二氧化碳排放量约占世界碳排放总量的44%,为了实现全球碳减排目标,煤炭转型的要求是减少煤炭消费占比乃至逐步让煤炭退出全球能源体系。当前,很多国家已经意识到逐步实现煤炭转型的重要性、可行性以及政治必要性。在环境、经济和其他因素的推动下,一些发达国家,如英国、德国已经基本成功完成了煤炭工业的转型。而美国、澳大利亚等国的一些地区也正在经历艰难的煤炭转型过程。


  我国目前以煤为主的能源结构同生态文明建设之间存在明显的矛盾,也不符合当前世界能源发展的主流趋势。但是我国煤炭资源丰富、煤炭使用成本较低的实际情况决定了我国的煤炭转型无法一蹴而就,而是一个逐步、漫长的过程,因此我国的煤炭转型除了要逐步淘汰效率低、污染高的落后产能,短期内还应提高煤炭清洁利用水平,降低煤炭使用带来的环境污染。因此,基于我国的实情,结合成功的国际经验去积极探索具有中国特色的煤炭产业转型发展新思路和新动力,具有重要的现实意义和社会意义。


我国煤炭转型的意义分析


应对气候变化


  应对全球气候变化的压力是推动各国尽快实现煤炭转型最重要的因素之一。在2015年年底召开的《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方会议上,全球196个缔约方同意把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内,并为把升温控制在1.5℃之内而努力。全球将尽快实现温室气体排放达峰,21世纪下半叶实现温室气体净零排放。各种相关研究证明,要实现《巴黎协定》提出的碳排放达峰和减排目标,必须要在未来几十年内逐步让煤炭退出全球能源结构。与此同时,由于各种清洁的可再生能源利用成本也在逐步下降,也为煤炭的退出和被替代创造了有利的经济条件。


  由于中国目前的碳排放总量巨大,而且人口规模、经济体量和能源消耗量也都居于全球前列,因此在全球气候治理中,中国具有举足轻重的影响。为了承担与实现该目标相一致的公平责任,中国也做出了相应的承诺,在2009年哥本哈根气候变化大会上,中国承诺将在2005年基础上,到2020年将单位GDP碳排放量减少40%~45%,并争取到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右;在为2015年巴黎气候大会提交的国家自主贡献中,中国确定了二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%,非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右。要实现这样的碳减排目标,必须要调整目前我国煤炭消费占比居于绝对性主导的能源结构。《巴黎协定》的缔结为未来全球实现能源低碳转型确定了明确的时间表,中国也必须要规划能源调整路径,减少对煤炭等高碳能源的依赖,大力发展可再生能源,以兑现面向国际社会做出的碳减排承诺。


减少环境污染


  煤炭的开发利用还是造成局地性环境污染与生态破坏的重要原因之一。煤炭给环境造成的污染贯穿于煤炭开采、运输、储存、利用和转化等全过程。在开采环节会直接破坏和占用土地资源,可能会造成水土流失、破坏矿山地面景观。我国煤炭开采以地下开采为主,需要开掘地下坑道,容易引起山崩、泥石流等自然灾害。煤炭开采过程中,还会破坏地下水资源。开采环节的"三废"排放,如果不加强防治,积极做好处理,还会造成大范围的环境污染。露天矿的开采会导致煤炭资源中的污染物质随空气进行传播,长期在恶劣的生产条件下工作的矿工,容易患血液中毒、尘肺等专业病。此外,煤炭的燃烧使用也会使其中的有害物质扩散到空气中,造成空气污染。在人口与产业聚集的地区,集中使用煤炭会加重空气污染,并对公共健康产生直接的影响和威胁,严重影响人们的正常生活,并会给国民经济带来严重的损失。


  我国当前的煤炭转型压力,既要减少煤炭使用规模,同时也要提高煤炭清洁化利用程度,以降低煤炭使用生命全周期造成的污染。


促进煤炭行业淘汰落后产能,提高生产效率


  供给侧改革的一项重要工作就是"去产能"。中国的煤炭行业在经历了"黄金十年"的高速发展之后,也成为了产能过剩的重灾区,按产能过剩的吨位大小对工业部门进行排序,煤炭业位居第一。煤炭需求的降低导致煤炭价格持续降低,行业整体亏损严重。在这样的背景下,推动煤炭行业进行转型,可以同时促进去产能工作的推进,提高了煤炭行业的生产效率。随着许多亏损低效的煤矿相继关闭,煤炭行业的先进产能逐步得到释放,因此煤炭价格也开始出现回升,行业亏损面得以收窄,煤炭行业企业的经营状况也呈现好转趋势。


  尽管从长期看,煤炭转型的大方向是让煤炭逐渐退出能源结构,但是中国能源禀赋结构的特殊性决定了中国特色的煤炭转型应该是在"减煤"过程中伴随着能源清洁化利用。供给侧改革中的"去产能"任务无疑能够促进"减煤"和煤炭高效、清洁的利用。此外,正在推进的煤炭行业淘汰落后产能也是推动产业转型的动力之一。


创造新的就业机会


  煤炭转型的过程伴随着能源结构的清洁化,需要鼓励更多的清洁能源使用来实现能源消费替代。我国煤炭开采、开发历史悠久,劳动生产率已经趋于稳定。煤炭开采受资源禀赋分布影响较大,就业潜力相对有限。从我国煤炭行业的就业数据来看,城镇单位煤炭行业就业总规模已经从2013年的最多超过500万人减少到2016年底的397万人。与此同时,可再生能源产业所创造的就业机会却在不断增加,根据国际可再生能源署(IRENA)发布的报告,2016年中国可再生能源产业的从业规模已经高达364.3万人。该报告根据中国国家能源局公布的可再生能源新增投资规模,到2020年,可再生能源就业市场将突破1000万人。因此,推动煤炭转型,通过发展替代能源来逐步淘汰煤炭生产可以培育一批就业潜力更大的清洁替代能源产业,推动经济持续增长,并创造出大量相关的绿色就业机会。


中国实现煤炭转型所面临的挑战


  在煤炭转型过程中也必然伴随着一些社会问题和挑战。煤炭工业将不可避免地面临逐步缩减生产规模乃至被淘汰的命运。在煤炭转型过程中,最大的挑战无疑是对就业工人和煤炭企业带来的冲击。


转型冲击就业,人员安置压力大


  煤炭转型过程中,一方面由于对煤炭生产和消费量的控制导致对劳动力的需求相应的下降;另一方面,同其他煤炭大国相比,我国煤炭行业整体的劳动生产率还相对偏低,随着生产效率的提高,很多从业人员会因机械化大生产而逐步被淘汰。因此,我国的煤炭转型必然会对特定的煤炭开采相关行业从业人员赖以为生的工作机会产生直接冲击。


  我国煤炭开采和洗选业的就业人数随时间的推移,呈现出不同的增长趋势。到2016年,我国煤炭行业城镇单位企业的就业总规模已经降至397.11万左右,但是未来的煤炭转型和去产能工作的深入还需要继续安置接近百万的煤炭行业冗余劳动力,将面临巨大的压力和困难。未来安置煤炭行业淘汰从业人员的难度不断加大。通过企业转岗专业安置职工的空间逐渐缩小,而行业中有能力自谋职业的员工多已自寻出路,剩下的多为就业难度较大、技能较为单一、竞争力较弱的职工。目前煤炭企业受影响、待安置的职工平均年龄偏大;文化水平相对较低、技能单一,转型适应能力差;工龄长,对企业有感情和认同感,但思想僵化,不愿意离开企业。


  这种由于煤炭转型所带来的就业压力,不是中国所独有的问题,而是摆在所有经历同样过程的国家所面临的共性问题,因此也推动全球许多国家开始正视实现"公正转型"的重要性。巴黎气候大会也明确将"公正转型"写入《巴黎协定》案文,提出"考虑到务必根据国家制定的优先事项,实现劳动力公正转型以及创造体面和高质量就业岗位"。


转型过程中的劳动力岗位错配问题


  如果说就业安置是所有面临煤炭转型压力国家所面临的共性问题,那么煤炭行业中出现的劳动力岗位错配则是由中国实际情况决定了必须在转型过程中解决的另一个实际问题。在煤炭行业发展的"黄金十年",一些企业错失了优化管理结构的最佳时期,官僚体制的企业管理结构不适应市场竞争要求,一些企业层级庞杂,机关人员臃肿;但同时一线矿工,特别是技术水平较高的专业人员不足,具有战略眼光的高端管理人员急缺,行业内劳动力岗位错配情况严重。在转型过程中,一方面大量劳动技能低、年龄老化的富余劳动力等待安置,另一方面,年轻人不愿意来煤矿工作,企业缺乏新鲜血液,很多技术岗位处于缺人状态。于是在一些煤炭生产基地同时出现专业劳动力短缺与大量富余人员待分流的情况。


在一些资源型城市,企业转型压力巨大


  当前,煤炭行业整体亏损面较广,大量企业都面临严峻的生存压力。市场"散小乱弱"等问题比较严重,产业集中度较低,2014年煤炭行业排名前三位的企业市场占有份额仅为21.3%。在煤炭行业必须转型的背景下,很多企业可能会面临倒闭或被兼并的命运。


  煤炭企业中相当一部分是国企和央企,煤炭行业上市公司中,国有企业的市值占整个煤炭上市企业市值的90%以上。但是相比较于规模较小的民营企业,国有企业应对转型压力的灵活性要明显次之。由于煤炭行业的特殊性,在一些资源型城市,大型国有煤炭企业对地方的财政收入、就业和社会稳定至关重要,地方政府对这类企业过度支持,容易滋生"大而不倒"的风险,甚至变相阻碍了煤炭产业的转型。


  从煤炭企业的角度看,面临着囚徒困境的僵局,都希望借产业转型的机会,让其他企业和地区以去产能来保全自己,因此行业整体生产经营活动和状况更趋恶化。行业银行不良率提高,一旦资金链断裂,会给金融行业也带来衍生风险,导致系统风险上升。


在很多"以煤兴城"的资源依赖型地区,转型替代产业发展未成气候


  由于煤炭产业一般都是临近煤炭资源禀赋而布局兴建,因此在一些煤炭资源型城市或地区建起的传统煤炭生产、开发基地,将会在煤炭转型的大背景下面临极大的产业结构和就业结构调整压力。如果无法在依煤而建的城市或地区寻找和培育合适的替代产业,会导致这些地区的经济失去活力,而这将不仅仅影响到煤炭行业的从业人员,其冲击甚至还会波及这些工人的家庭。倘若处理不好,负面影响可能会长期持续。


  在产业结构较为单一的资源型城市或地区,以上问题尤为突出。在所有化解落后产能压力较大的行业中,煤炭开采行业因其生产特点,在资源禀赋集中的地区就地吸纳淘汰下来的富余人员难度大。一般而言,煤炭开采地距离市区较远,而在华北、东北一些煤炭资源型城市,长久以来一直过度依赖煤炭行业,其他转型替代产业发展晚,技术水平和成本不占优势,目前仍未形成气候。一旦支柱性的煤炭企业压缩产能、就业减少,企业职工及其家属的安置就成为难题。


  在我国很多资源型城市中,当地培育的转型替代产业从规模上看,还处于起步阶段,并没有形成稳定的产能规模,未来的投资和市场前景不确定性还比较大。大部分新培育的替代企业均集中于技术和资金密集型行业,如新能源产业等,与劳动密集型的煤矿产业类型不匹配,所需技术差距较大,难以安置分流人员。


无法可持续地修复矿区生态环境


  煤炭资源在未加工之前是一种带有污染性质的能源,煤炭开采会对周边的环境和水资源利用造成破坏和影响。近年来,我国已经意识到煤炭开采给环境造成的破坏,并形成以企业为责任主体的环境修复机制。然而,当煤炭行业整体形势较好时,地方财政增长快,在生态修复和治理方面投入就大;在经济下行时,用于生态修复的财政投入就不断减少。随着煤炭转型背景下大批矿井的关闭,相关企业不愿也无力继续出资,这将导致缺乏可持续的资金来保障后续的矿区土地复垦、还林与生态修复。


主要国家实现煤炭转型的政策及经验总结


  世界各国煤炭工业处于不同的发展阶段,发展重点和现实形势也存在差异,但是越来越多的国家都先后选择实施煤炭转型。总结这些国家的煤炭转型经验对于我国现阶段的煤炭行业"去产能"和低碳转型也有着很好的参考意义。


  英国在煤炭转型过程中,分别针对煤炭行业的工人、煤炭企业、主要煤炭产地以及电力消费者适应转型带来的各种冲击制定了具体的政策和措施。例如,政府规定需要为失业矿工提供一次性遣散费,还设立了煤炭企业转产有限责任公司,为失业工人开展再就业技能培训,并提供相应的创业机会;政府主导建立了煤炭工业社会福利组织,为失业矿工提供必要的社会福利补偿资金。英国政府针对性地为煤炭企业集中关闭的煤产地和矿区建立起收入补助金制度,还资助开展煤矿遗址改造项目,多渠道帮助煤矿关闭浪潮中受到影响的区域寻找经济复苏的途径。英国政府在煤炭转型过程中,将政策和资金的重心放在对受影响工人和地区的援助上,只通过一些经济手段对市场进行调节,甚至鼓励经营不善的煤矿破产退出市场。


  德国曾一度是世界上主要的煤炭生产和消费国之一,德国一些传统工业区,如鲁尔区等,在煤炭转型中也积累了一些有益的经验。针对煤矿关闭,德国建立了由欧盟、联邦政府、州政府和煤矿企业四方参与的工作机制,并设立了专项的煤矿关闭基金,为矿区后续的土地复垦、矿井水处理等工作所需的费用提供资金。而《德国联邦采矿法》也明确规定了关闭煤矿时企业应该采取的措施,以规避煤矿关闭过程中可能面临的各种环境风险。有别于很多其他国家的煤炭转型进程,德国鲁尔区的经验中最为重要的特点就是政府一直尝试采取各种政策和举措来保证转型中的经济平等以及始终将转型的重点放在帮助受影响地区实现产业升级和改造,而并不是依靠人口流动性,简单去推动受影响矿区人口向外迁移,将问题向外转移。


  在美国,随着近年来全球能源结构的低碳化发展以及美国国内"页岩气"革命的爆发,美国煤炭的市场需求持续下降,生产规模缩减,行业发展陷入停滞,工作机会也在减少。由于美国煤炭行业的收入水平较高,当行业发展乏力,就业减少时,当地的其他行业都将受到冲击,针对这种情况,美国的联邦政府和地方政府也在努力采取政策措施减少煤炭行业被动转型产生的社会经济影响,引导经济平稳运行。在奥巴马第二任期内,以联邦政府的名义针对支持部分地区实现煤炭转型进行了一些有益的探索和尝试,包括建立了一系列针对煤炭转型的补偿资金机制,推出"电力+计划"来帮助受煤炭转型影响的地区减轻影响,还在2016年开始实施"机会、就业与经济振兴伙伴+"计划,为处于困境中的煤炭行业、煤产区以及煤矿工人提供政策支持。具体举措包括针对煤炭失业提供专项资金,开展职业培训,为煤炭开采以及煤电企业受影响工人和社区提供再就业服务;促进经济转型和经济多元化,创造新的就业机会;为煤炭工人及其家庭提供医疗和退休保障托底,加快废弃矿区的清理工作,解决主要煤产区的工人遗留成本问题;通过经济激励措施鼓励煤炭行业发展和应用先进技术,如碳捕获、利用和封存技术等。


  澳大利亚的经济极度依赖化石能源,尤其是煤炭资源,长久以来因其对气候变化行动不力和对环境的破坏一直广受环保组织诟病。和前面几个国家的不同之处在于,澳大利亚的煤炭转型起步时间最晚。在目前所经历的转型过程中,支持者和政府也一直强调以工人的权益、福利和未来发展为重点,更加强调要实现公正的煤炭转型,也强调应该更多吸收其他国家转型的成功经验,避免去重蹈一些失败教训的覆辙。尽管澳大利亚的煤炭转型刚刚启动,但是在各方关注以及对受影响群体的高度重视之下,一些政府机构和研究机构已经提出了相对完整和详细的转型政策框架。值得注意的是,澳大利亚反复强调转型的"公正性",务求在这个过程中能让全社会共同、公平地去承担能源结构调整带来的成本,提到的一些新的概念和举措也可以供后续有转型需求的国家加以借鉴。


我国实现煤炭转型的建议


  在世界各国对气候变化问题重视度日益提高并积极谋求能源结构清洁化发展的大趋势下,全球性的煤炭转型是一个必经历程。然而,同大部分国家在煤炭转型过程中逐步退出煤炭使用不同的是,我国独有的能源资源禀赋决定了中国的煤炭转型是,长期要逐步减少煤炭生产和消费;短期内还应该提高煤炭资源的清洁化利用程度。因此,针对我国煤炭转型所面临的一些具体挑战,结合其他国家的成功经验,提出以下几点对策建议。


针对煤炭去产能和转型导致的失业人员,建立完善的安置政策体系


  从煤炭转型就业安置的成功经验来看,政府必须积极引导煤炭工人实现再就业。通过专项资金投入、建立针对性的再培训、再教育计划,帮助这些群体有能力寻找新的工作,维持受影响地区的社会稳定。针对待安置工人的诉求,建立遣散资金,帮助他们度过失业或下岗初期的过渡期;设置专门的部门,对技能单一但又有重新就业需求的矿工提供再培训和创业援助;对受影响的低收入家庭,予以专项补贴,最大限度降低煤炭转型产生的社会成本。


根据不同规模的企业实行区别对待的就业安置和转型政策


  受企业成立时间、所在地资源条件禀赋等因素的影响,不同地域、不同规模、不同发展水平的煤炭开采企业在行业整体转型过程中受到的影响也存在差异,因此,需要对不同煤炭开采企业加以区别,制定具有针对性的转型和就业安置措施。


  目前我国煤炭行业的龙头仍以国有企业为主,但是大部分大型国有煤炭生产企业往往生产效率较高,可以在转型过程中通过兼并等方式获得发展优势,因此也无需政府过多施援。对于生产效率低、规模小的大批落后产能和中小企业,可以交由市场机制去决定其命运。但对于一些特例,例如部分地区规模较大但生产效率低下的国有煤炭企业,则需要制定具体的措施来帮助企业和所在地区平稳实现转型。在制定行业政策时,需要针对不同地区、不同企业、不同煤矿的具体情况进行分析,避免出现不合理的"一刀切"式政策。对无开发空间的小煤矿要坚定予以关闭,但对于还可能继续开采的小煤矿,应鼓励加紧开发。


煤炭生产基地产业转型方向需转变思路


  在一些煤炭资源富饶的地区,利用资源优势吸引投资,延长产业链,从而实现产业结构调整、吸纳就业的目的,思路上并无问题,但是很多地区所培育和鼓励发展的替代性产业并不适应当地的实际情况,还有可能带来新的污染。而且现有转型方向仍多以资源开发为主,培育的产业和企业并不具备明显的发展优势,也不能容纳更多劳动力。在培育转型替代产业时,不能只顾眼前利益,而要考虑其对于整个城市和地区的长期影响,开发建立适应本地优势的产业,结合市场需求趋势考虑转型方向。


在一些煤炭生产基地建立产学研优势助其转型


  一些生产技术水平较低、经营不景气的煤炭生产基地人才流失严重,劳动力岗位错配现象显著,未来发展前景黯淡。可以考虑增加政策、财政支持,内引外联,加强大学相关学科的基础和专业建设,在引进科研项目上给予一定倾斜,通过战略投资,建立产学研一体化基地等方式,着重发展教育资源,加强人才培养。可以学习德国鲁尔区的转型经验,通过优质高等教育资源培育高新技术产业来替代过去的煤炭工业。


加大对矿区的生态修复工作


  煤炭转型不是简单的减少煤炭产量和消费量,而是减少煤炭的低效消费量,从而也能起到减少污染的作用。在"去产能,调结构"的同时,不要用新的污染和就业来替代旧的污染和就业。在发展替代产业时,可以予以绿色、清洁产业一定扶持。关停煤矿之后,矿区生态修复工作也迫在眉睫。建议中央和地方政府投入专项资金应对矿区坍塌和生态恢复,并探讨引入市场化的机制。


鼓励创新决策和执行机制来促进煤炭转型


  煤炭转型过程中将会面临一系列具体的问题和挑战,煤炭生产和退出问题具有一定的特殊性,需要针对具体问题制定政策和保障执行落实。一般来说在整个问题的解决过程中,需要中央政府、地方政府和企业等多方参与,应该在该过程中鼓励创新决策和执行机制来促进各方沟通和协调政策交流。这种制度的创新能够保障最大限度的降低煤炭转型带来的不利影响和使转型产生的社会成本最小化。